Document d’origine écrit en allemand. Version française traduite pas DeepL.com (version Pro). Relecture par la Fondation Energie.

Révision externe par, entre autres, le professeur Regina Betz (ZHAW), le professeur Anthony Patt (ETH Zurich), le professeur Tobias Schmidt (ETH Zurich) et le professeur Andreas Ulbig (RWTH Aachen)

Contexte

— Le Conseil fédéral propose de supprimer l’interdiction de construire de nouvelles centrales nucléaires (art. 12a LENu).
— La justification officielle met l’accent sur les opportunités à long terme.
— Absent du message : analyse des répercussions au cours des 20 prochaines années.

Analyse présentée

Les effets pour les acteurs concernés sont évalués à l’aide de scénarios d’avenir :

— Scénario 1 : la construction de centrales nucléaires reste abstraite ; malgré l’ouverture, aucun projet de construction n’est prévu.
— Scénario 2 : projet potentiel ; centrale nucléaire prévue, mais non réalisée faute de soutien.
— Scénario 3 : projet concret ; le financement fédéral + l’accélération de la procédure permettent la construction d’une nouvelle centrale d’ici 2045.

Résultats principaux

La levée de l’interdiction de construire de nouvelles centrales nucléaires a des conséquences considérables sur la politique énergétique actuelle de la Confédération : les effets positifs se feront sentir à long terme, tandis que les effets négatifs se feront sentir immédiatement pour la plupart :

— Les nouvelles centrales nucléaires font baisser les prix attendus sur le marché et augmentent le nombre d’heures avec des prix négatifs → elles évincent les énergies renouvelables du marché, réduisent les rendements attendus et augmentent leurs coûts de financement.
— La politique énergétique de la Confédération perd de sa cohérence et de sa crédibilité, ce qui inquiète notamment les petits investisseurs, qui sont responsables de plus de 50 % du développement.
— L’efficacité des subventions fédérales se détériore, mais les mesures visant à améliorer la sécurité des investissements sont coûteuses ou ne sont pratiquement plus acceptables sur le plan politique.
— À partir du scénario 2 : concurrence croissante entre les investissements dans les énergies renouvelables et les centrales nucléaires au niveau de la Confédération et des cantons ; polarisation paralysante de la politique énergétique.
— À partir du scénario 3 : forte baisse des incitations commerciales pour les énergies renouvelables ; blocages politiques ; risques financiers accrus et considérables pour la Confédération et les cantons.

Résultats quantitatifs

— La qualité de l’approvisionnement à moyen terme est affaiblie : moins 2 à 3,3 TWh d’électricité en hiver en 2035, des réserves supplémentaires sont nécessaires.
— Les objectifs de développement des énergies renouvelables pour 2035 fixés par la loi sur l’électricité ne seront clairement pas atteints.
— Les objectifs intermédiaires en matière de climat fixés par la loi sur la protection du climat d’ici 2040 ne seront pas atteints.
— En cas de financement des centrales nucléaires : les coûts de l’électricité augmenteront de 5 % (+500 CHF/an) pour une entreprise moyenne et de 4 % (+40 CHF/an) pour un ménage moyen.

Recommandation

Maintenir l’interdiction de construire de nouvelles centrales nucléaires afin de garantir le développement des énergies renouvelables.

Dans son contre-projet indirect à l’initiative populaire « De l’électricité pour tous à tout moment (Stop aux black-out) », le Conseil fédéral propose de supprimer l’interdiction de construire de nouvelles centrales nucléaires [1] à l’article 12a de la loi sur l’énergie nucléaire [2] . La modification de la loi est justifiée par le fait qu’à l’avenir, toutes les technologies de production d’électricité devraient à nouveau être autorisées, notamment afin de garantir la sécurité d’approvisionnement à long terme et la réalisation des objectifs climatiques après 2040 ou 2050. Comme la modification de la loi n’entraîne pas directement la construction de nouvelles centrales, le rapport explicatif du Conseil fédéral sur le message renonce en grande partie à l’analyse des conséquences financières, économiques, sociales et écologiques qui est habituellement effectuée. Du point de vue des auteurs de la présente étude, cet argument est insuffisant. La levée prévue de l’interdiction de construire de nouvelles centrales nucléaires marque un changement d’orientation profond par rapport à la stratégie énergétique actuelle de la Confédération. Même si aucune nouvelle centrale nucléaire n’était construite en Suisse, ce changement de stratégie aurait déjà de nombreuses répercussions indirectes mais concrètes à court terme.

La présente analyse comble les lacunes du rapport explicatif en examinant les conséquences attendues de la modification de la loi. Elle ne se concentre pas sur les effets d’une nouvelle centrale nucléaire effectivement construite et en service, mais sur les effets attendus de la modification législative proposée dans l’immédiat, c’est-à-dire au cours des quinze à vingt prochaines années. La présente analyse examine les conséquences politiques, économiques et sociales d’un projet du Conseil fédéral visant à lever l’interdiction de construire de nouvelles centrales nucléaires jusqu’à la construction éventuelle d’une nouvelle centrale.

La présente analyse ne prend en compte que les conséquences d’une suppression de l’interdiction de construire de nouvelles centrales nucléaires conformément à la contre-proposition du Conseil fédéral. L’initiative populaire « De l’électricité pour tous à tout moment (Stop aux black-out) » est quant à elle formulée de manière plus large et vise également des changements politiques en dehors de la loi sur l’énergie nucléaire.

Étant donné que la modification législative proposée ne vise pas d’interventions ou de projets directs, la présente estimation se concentre sur les effets indirects résultant du changement de cap politique. Une analyse modélisée avec des limites systémiques atteint rapidement ses limites. À la place, la méthodologie des jeux de simulation est utilisée, dans le cadre de laquelle un groupe d’expert·e·s discute de manière exploratoire des conséquences d’une modification législative sur la base des perspectives spécifiques des acteurs [3]. Pour les jeux de simulation, des scénarios réels sont élaborés, qui couvrent autant que possible l’évolution politique potentielle dans l’horizon temporel étudié (chapitre 3). Afin de pouvoir évaluer les effets des scénarios, les principaux acteurs ou domaines potentiellement concernés sont identifiés, leurs intérêts fondamentaux les plus importants sont déterminés et classés selon les niveaux économique, environnemental, social, fédéral, cantonal et communal (chapitre 0). Les effets sont ensuite déduits. L’accent est mis sur les différences par rapport à une situation dans laquelle l’interdiction de construire de nouveaux bâtiments serait toujours en vigueur (chapitre 0). Sur la base du comportement cumulé des acteurs, une estimation quantitative des effets sur l’augmentation de la production, les émissions de gaz à effet de serre et le prix de l’électricité est effectuée (chapitre 6)

Pour l’analyse, on part du principe que l’interdiction de construire de nouvelles centrales nucléaires sera levée. Sur cette base, trois scénarios sont développés pour estimer les écarts possibles par rapport au scénario de référence. Le scénario de référence est le maintien de l’interdiction de construire de nouvelles centrales nucléaires. D’autres scénarios ou variations des scénarios choisis restent naturellement envisageables. Étant donné que la présente étude examine les conséquences politiques d’un point de vue fédéral et économique, les scénarios ont été sélectionnés en tenant compte notamment du degré d’implication variable des pouvoirs publics.

Scénario 1 : modification de la loi sans autres mesures

Dans ce scénario, la modification de la loi reste « abstraite », c’est-à-dire qu’un projet de construction serait certes possible, mais que la suppression de l’interdiction de construire ne serait suivie d’aucun projet de construction et que ceux-ci ne seraient pas non plus initiés par les pouvoirs publics [4].

Scénario 2 : projet de construction concret sans soutien des pouvoirs publics

Dans ce scénario, certains promoteurs font avancer un projet concret ou une idée de projet et le rendent public. Malgré les intentions concrètes du projet, aucune majorité politique ne se forme en faveur d’un soutien de l’État ou d’adaptations législatives visant à accélérer le projet.

Scénario 3 : projet de construction concret bénéficiant du soutien des pouvoirs publics

Dans ce scénario, il existe un projet concret ou une idée de projet concrète sur la base de laquelle se forment des majorités politiques (au Parlement et, si nécessaire, au sein de la population) qui souhaitent soutenir un projet de construction concret de la part des pouvoirs publics.

Dans ce scénario, on suppose qu’après la levée de l’interdiction de construire de nouvelles centrales nucléaires, aucune autre mesure n’est prise en faveur d’un projet de construction. Cela signifie qu’aucune proposition de modification législative supplémentaire favorisant la construction de nouvelles centrales nucléaires ne recueille la majorité, et qu’aucun projet concret n’est lancé par les fournisseurs d’énergie ou d’autres investisseurs privés.

Les scénarios 2 et 3 partent du principe que la suppression de l’interdiction de construire de nouvelles centrales nucléaires débouchera sur des projets concrets de construction. De nombreux sous-scénarios sont envisageables, notamment en ce qui concerne la faisabilité du projet (dans le scénario 2 en particulier, on peut imaginer des « pseudo-projets » qui, bien que peu réalistes dans l’immédiat, font avancer le débat politique afin d’obtenir de nouvelles modifications législatives), le type de projet, le site ou les acteurs moteurs. Le scénario 2 est comparable au scénario 1 dans la mesure où il n’y a pas d’autres adaptations légales et où le projet n’est pas réalisé pour l’instant. Les raisons pour lesquelles les pouvoirs publics ne continuent pas à soutenir le projet peuvent être très diverses et vont d’un manque de volonté politique à un projet peu crédible. Une modification législative soutenant le projet suit dans le scénario 3. Pour l’analyse d’impact, le projet en lui-même est secondaire, car certains effets se produisent indépendamment du type de projet et du promoteur. Cependant, la méthodologie de simulation nécessite un scénario concret. Nous présentons donc ci-dessous un projet aussi réaliste que possible, qui servira de base à l’analyse ultérieure :

Type de réacteur possible

En Suisse, le type de réacteur susceptible d’être construit serait très probablement un réacteur conventionnel de troisième génération ou III+, c’est-à-dire un réacteur à eau pressurisée refroidi à l’eau. Cette opinion prévaut tant dans le domaine de la recherche (Annalisa Manera, professeure en énergie nucléaire à l’EPFZ [5] et aux Académies des sciences naturelles [6] ) que dans le secteur de l’électricité (Christoph Brand, PDG d’Axpo [7] ). Les réacteurs de quatrième génération ne sont actuellement pas suffisamment mûrs pour être commercialisés et aucune percée n’est prévue dans les prochaines années [8]. De plus, la Suisse ne sera probablement pas un pionnier dans la réalisation d’un réacteur de quatrième génération prêt à être commercialisé, mais reprendra plutôt un type déjà utilisé avec succès dans un pays voisin. La réglementation suisse dans le domaine nucléaire est une combinaison unique de prescriptions américaines, allemandes et françaises. Cela signifie que chaque nouvelle centrale doit être spécifiquement adaptée aux exigences suisses. Il s’agit d’un processus complexe et coûteux [9]. Ces coûts supplémentaires sont difficiles à compenser, car les quantités potentielles resteront faibles dans la petite Suisse et il ne faut donc pas s’attendre à des économies d’échelle importantes. À cela s’ajoute un risque politique considérable : la participation directe à la prise de décision dans le cadre de la démocratie directe peut fortement déstabiliser les investisseurs, car même des projets avancés peuvent être rejetés par les urnes.

Le type le plus probable, qui sert de base aux scénarios 2 et 3, est donc un réacteur conventionnel de génération III/III+, plus précisément le réacteur européen à eau pressurisée EPR d’Électricité de France (EDF) d’une puissance d’environ 1600 MW. Ce type de réacteur a été construit ou perfectionné ces dernières années en Finlande, en Grande-Bretagne et en France, et fait actuellement l’objet de discussions en France et en Grande-Bretagne dans le cadre de nouveaux projets de construction. Il s’agit du seul type de réacteur construit en Europe occidentale au cours des dernières décennies dans le respect d’exigences réglementaires et techniques de sécurité comparables à celles en vigueur en Suisse.

La France joue un rôle de premier plan dans la politique nucléaire de l’Europe occidentale, qui devrait s’intensifier avec les discussions actuelles sur un « bouclier nucléaire européen » initié par la France. Le président Emmanuel Macron a souligné à plusieurs reprises que l’industrie nucléaire civile française était stratégiquement essentielle pour le programme d’armement nucléaire militaire [10] et a annoncé plusieurs projets de construction de nouvelles centrales nucléaires [11]. La Suisse, quant à elle, est directement liée financièrement aux centrales nucléaires françaises depuis des décennies par le biais de contrats d’achat à long terme [12].

Projets potentiels

Les obstacles constitutionnels empêchant la Confédération et la plupart des cantons d’agir directement en tant que promoteurs d’un nouveau projet de centrale nucléaire sont importants, rendant pratiquement impossible toute planification directe. Le conseiller fédéral Rösti a déjà exclu tout mandat fédéral direct [13]. En raison des besoins très élevés en capitaux et en liquidités, les grands fournisseurs d’énergie nationaux sont les seuls promoteurs potentiels. Alpiq s’est montrée à plusieurs reprises opposée à de nouveaux projets de construction dans le passé. Axpo et BKW se montrent en revanche plus ouvertes. Les deux entreprises ont déjà poursuivi dans les années 2000 des projets de remplacement des installations existantes à Beznau et Mühleberg. En tant qu’exploitante des centrales nucléaires de Beznau et Leibstadt, Axpo dispose en outre du plus grand savoir-faire nucléaire en Suisse. Comme pour la plupart des grands projets énergétiques en Suisse, la création d’un consortium est la forme de soutien la plus probable. Pour les scénarios 2 et 3, on part donc du principe qu’Axpo et BKW planifient ensemble une nouvelle centrale nucléaire, avec le soutien technique d’Électricité de France (EdF), le développeur français de réacteurs EP.

Comme indiqué ci-dessus, la Suisse est peu attractive pour les investissements privés et étrangers. De plus, il est difficile, d’un point de vue structurel et juridique, d’intégrer de tels investisseurs dans un consortium d’approvisionneurs en énergie détenus majoritairement par les pouvoirs publics. Les scénarios 2 et 3 ne prévoient aucune participation significative de la part d’investisseurs privés. Il en va de même pour les participations étrangères, qui risqueraient d’être contre-productives pour la capacité politique d’une nouvelle centrale nucléaire en Suisse, c’est-à-dire qu’aucune participation financière d’EdF n’est prévue.

Conséquences financières possibles

En raison du faible nombre de nouvelles centrales nucléaires construites en Europe et du manque de transparence des coûts, il est difficile de comparer les projets et leurs coûts de financement. Les coûts de la centrale nucléaire de Flamanville 3, pour laquelle la Cour des comptes française a réalisé des analyses de coûts, sont présentés de manière transparente. Elle estime le coût total du projet à 23,7 milliards d’euros à son achèvement (coûts d’investissement et de financement au jour le jour, niveau de prix 2023), ce qui correspond à environ 25 milliards de francs suisses au niveau de prix 2025 [14].

L’Institut Paul Scherrer (PSI) estime que les coûts des deux autres projets de construction européens, Hinkley Point C (Royaume-Uni) et Olkiluoto 3 (Finlande), seront encore plus élevés [15] . Récemment, il a été annoncé que le nouveau projet EPR Sizewell C en Grande-Bretagne pourrait même coûter 100 milliards de livres sterling (= 108 milliards de francs suisses, situation en septembre 2025)[16]. Les prévisions de coûts pour un éventuel projet EPR en Suisse sont donc entachées d’incertitudes considérables. D’une part, les enseignements tirés des trois premiers projets pourraient permettre de réduire les coûts. D’autre part, les projets en Finlande et en Grande-Bretagne ont montré que les exigences nationales en matière de sécurité peuvent entraîner des coûts supplémentaires considérables [17] . Les exigences réglementaires suisses s’écartant considérablement des normes françaises, il faut également s’attendre à des coûts d’adaptation importants dans ce domaine. À cela s’ajoute le niveau général des prix plus élevé en Suisse. Pour les scénarios 2 et 3, on table sur des coûts totaux de 25 milliards de francs suisses.

Pour la centrale de Hinkley Point C, une rémunération garantie par l’État a en outre été fixée pour une durée de 35 ans, ce qui sécurise le prix de vente de l’électricité produite. Ces mesures de soutien ne sont pas prises en compte dans la présente analyse, car elles ne produiraient d’effet qu’une fois la nouvelle centrale nucléaire en service et ne sont donc pas concernées par la période considérée.

La construction de nouvelles centrales nucléaires génère également de nouveaux déchets radioactifs. Bien que la production effective et l’élimination de ces déchets ne soient pas prises en compte dans la période considérée par cette analyse, la loi stipule que la gestion des quantités supplémentaires de déchets doit déjà être prise en compte dans le cadre d’un projet de nouvelle construction (art. 13, al. 1 d LENu). En particulier pour les déchets hautement radioactifs, aucune solution n’a encore été trouvée à l’échelle mondiale qui permette soit de transformer les matières de manière à ce qu’elles ne soient plus ou plus longtemps radioactives (transmutation), soit de les stocker en toute sécurité pendant une durée suffisante. En Suisse, la Nagra, responsable des déchets, poursuit le concept du stockage géologique en profondeur. La Nagra a déjà communiqué que le dimensionnement du dépôt profond prévu pour les déchets radioactifs à Nord-Lägern n’est conçu que pour le volume des déchets provenant des centrales nucléaires existantes [18]. La question de savoir si une extension du dépôt ou un deuxième dépôt au même endroit est possible n’est pas encore tranchée. Le coût du dépôt en profondeur actuellement prévu est estimé à près de 15 milliards de francs suisses, qui seront financés par la vente d’électricité et réservés dans un fonds de gestion des déchets contrôlé par la Confédération. Dans les scénarios présentés, on part du principe que le principe du pollueur-payeur s’appliquera également à une nouvelle construction. Les coûts liés au dépôt en profondeur seront donc supportés pendant la durée d’exploitation de la nouvelle centrale nucléaire et ne sont donc pas pris en compte dans la période considérée dans la présente analyse. Il subsiste un risque résiduel pour la Confédération et les cantons de devoir prendre en charge les coûts en cas de retards ou de déficits de financement à l’avenir [19].

Selon la Confédération, les coûts potentiels d’un accident nucléaire grave se situent entre 88 et 8 000 milliards de francs suisses [20]. Il n’existe aucune centrale nucléaire au monde dont le potentiel de dommages soit assuré à hauteur de ce montant. En Suisse également, seuls 1,5 milliard de francs suisses sont actuellement assurés, la Confédération contribuant à hauteur de 300 millions d’euros dans le cadre d’un accord de solidarité international avec les États européens, le reste étant à la charge des exploitants. La majeure partie du risque reste donc non assurée. Pour les scénarios 2 et 3 présentés ici, on part du principe que la Confédération n’augmenterait pas la couverture d’assurance pour une nouvelle centrale nucléaire. Le risque résiduel reste donc à la charge des particuliers [21]. Ici aussi, les éventuelles augmentations des coûts d’assurance ne sont pas prises en compte dans la période considérée par la présente analyse, car elles ne seraient dues qu’à partir de la mise en service de la nouvelle centrale nucléaire.

Le scénario 2 part du principe qu’un projet de construction concret est élaboré, mais qu’il ne recueille pas la majorité politique nécessaire pour bénéficier d’un soutien public. Dans les États démocratiques comparables à la Suisse, il n’existe aucun projet de construction qui ne soit financé en grande partie, voire entièrement, par les pouvoirs publics, que ce soit par des contributions directes de l’État, par le biais des fournisseurs d’énergie publics ou par des taxes à la consommation [22]. Selon les estimations d’Axpo, la contribution de l’État à une nouvelle centrale nucléaire en Suisse devrait être supérieure à 60 % pour

rendre un projet économiquement viable [23]. Le scénario 2 part donc du principe qu’un projet sera élaboré, mais qu’il ne recueillera pas la majorité politique nécessaire pour obtenir le financement public requis. En l’absence de financement, aucune autorisation ne sera donc demandée.

Le scénario 3 part du principe que d’autres mesures législatives seront prises pour soutenir le projet de construction. Pour que celui-ci aboutisse, il serait essentiel de simplifier les procédures d’autorisation et d’obtenir des aides financières de l’État. Dans le scénario 3, les majorités politiques nécessaires permettent à la fois des adaptations réglementaires et un cofinancement par la Confédération et les cantons.

Procédures d’autorisation

Les délais de planification et de construction de 20 à 30 ans constituent un défi même pour les investisseurs publics, notamment en raison des coûts d’investissements élevés et des risques économiques considérables sur une période aussi longue. Dans ce contexte, différents acteurs ont déjà présenté des propositions concrètes visant à accélérer les procédures d’autorisation des centrales nucléaires [24]. Le scénario 3 part du principe que les deux propositions les plus fréquentes seront mises en œuvre :

— L’autorisation générale pour une nouvelle centrale nucléaire est supprimée et les documents d’autorisation nécessaires sont directement demandés dans le permis de construire,

— Ce qui s’accompagne de la suppression du référendum facultatif (vote populaire), combinée à une réduction des possibilités d’opposition au niveau local.

Sur la base des réflexions issues de la veille technologique de l’Office fédéral de l’énergie (OFEN)[25], le scénario 3 table sur une durée totale raccourcie de conception et de construction d’environ 15 à 20 ans. On part du principe que les responsables politiques décideraient d’apporter un tel soutien relativement rapidement après la suppression de l’interdiction de construire de nouvelles centrales nucléaires et que la base légale serait prête à partir de 2031. Dans ce scénario, une nouvelle centrale nucléaire serait mise en service à partir de 2046. Cette hypothèse diffère du calendrier des Académies suisses des sciences, qui ne considèrent pas comme réaliste la mise en service d’une nouvelle centrale nucléaire avant 2050 – toutefois, les Académies se basent sur les procédures actuelles, y compris l’autorisation générale[26] .

Financement

En Suisse, les grands projets d’infrastructure énergétique sont généralement financés par la Confédération, les cantons, les communes et leurs fournisseurs d’énergie. Comme indiqué ci-dessus, il ne faut pas s’attendre à ce que des investisseurs privés ou étrangers s’impliquent dans un projet de centrale nucléaire. La charge financière repose donc sur la Confédération et les cantons.

Un financement à l’échelle nationale par les cantons n’est toutefois pas réaliste. Plusieurs cantons ont des mandats constitutionnels qui obligent les gouvernements à s’opposer aux centrales nucléaires et à leurs déchets radioactifs ou, au minimum, à organiser une consultation populaire, comme c’est le cas à Bâle-Ville, Genève, dans le Jura et à Schaffhouse. Il est donc plus probable qu’une alliance de cantons « volontaires » participe directement et/ou par l’intermédiaire de leurs fournisseurs d’énergie.

En raison du coût élevé de la nouvelle construction, on part du principe que la Confédération financerait la moitié des coûts du projet et que l’autre moitié serait prise en charge par les entreprises énergétiques et les cantons propriétaires. Sur la base des volumes d’investissement indiqués dans les rapports annuels des dernières années, le présent scénario part du principe que le consortium Axpo-BKW pourrait investir 300 millions par an dans la nouvelle centrale nucléaire. Le reste du financement de la part cantonale serait assuré par les cantons grâce à la renonciation aux dividendes des entreprises du consortium, à des crédits, à des emprunts et, le cas échéant, à des économies.

Plusieurs variantes sont envisageables pour le financement par la Confédération :

— Via le fonds de surcoût réseau

— Via la taxe sur la valeur ajoutée

— Via l’impôt fédéral direct

— Grâce à des économies réalisées dans d’autres domaines du budget fédéral

— Théoriquement : via un programme d’emprunt spécifique

Étant donné que les nouvelles installations de production d’énergie en Suisse sont déjà financées exclusivement par la répartition de la surtaxe réseau, il semble logique qu’il en soit de même pour les nouvelles centrales nucléaires. Les alternatives – par exemple via la taxe sur la valeur ajoutée ou l’impôt fédéral – imposeraient une charge disproportionnée à d’autres groupes d’intérêt et ne seraient guère susceptibles de recueillir une majorité politique. Elles sont discutées en détail dans l’annexe. Un programme d’emprunt spécifique n’est guère possible en raison du frein à l’endettement de la Suisse et aurait pour conséquence de devoir réaliser des économies correspondantes dans d’autres domaines fédéraux.

La Confédération perçoit actuellement environ 1,3 milliard de francs suisses par an grâce à la surtaxe réseau. Malgré la croissance démographique, l’électrification et la numérisation, la consommation d’électricité est restée stable ces dernières années. On peut donc supposer, de manière prudente, que les recettes resteront constantes à l’avenir. Près des deux tiers de ces recettes seraient nécessaires pour financer la participation de la Confédération de 12,5 milliards de francs sur 15 ans. Un financement intégral par le biais du supplément réseau existant semble peu réaliste sur le plan politique.

Dans le scénario présenté ici, on part donc d’un financement mixte :

— 0,5 ct./kWh provenant des fonds généraux de la surtaxe réseau existante sera réaffecté à la construction de nouvelles centrales nucléaires (les parts maximales pour les mesures et technologies spécifiques prévues à l’art. 36, al. 1, de la loi sur l’énergie étant maintenues et les 0,5 ct./kWh étant déduits des fonds généraux qui servent aujourd’hui principalement à financer le développement du photovoltaïque et de l’éolien).

— En outre, le supplément réseau sera augmenté de 1 centime/kWh (nouveau « centime atomique »).

Cette mesure permettrait à la Confédération de mettre à disposition environ 12,75 milliards de francs suisses en 15 ans.

Après déduction des investissements réalisés par le consortium et des contributions fédérales, il resterait environ 11 milliards de francs suisses à la charge des cantons et des entreprises d’approvisionnement en énergie.

Le scénario de financement repose sur les acteurs suivants :

— Les cantons propriétaires d’Axpo et de BKW,

— Les entreprises d’approvisionnement en énergie détenant des parts dans Axpo ainsi que leurs cantons,

— Le canton de Lucerne, en tant que copropriétaire de CKW (qui fait partie du groupe Axpo).

Les capacités d’investissement des entreprises énergétiques participantes ont été estimées sur la base du chiffre d’affaires et des données de l’année précédente. Le déficit de financement restant a été réparti entre les cantons participants proportionnellement à leur taille et à leur population. Au niveau cantonal, les instruments de financement suivants seraient envisageables :

— Renonciation aux dividendes des entreprises d’approvisionnement en énergie,

— Économies dans le budget ordinaire,

— Recours à des crédits publics, par exemple via des emprunts (ce qui n’est pas possible partout en raison des exigences et des possibilités cantonales différentes).

Tableau1 : Financement d’une nouvelle centrale nucléaire selon le scénario 2 en millions de francs suisses

Les autres conditions-cadres en matière de politique énergétique peuvent fortement influencer la probabilité et la conception des scénarios. Ainsi, la disponibilité de gaz naturel ou de gaz neutres sur le plan climatique en Europe a une forte influence sur le prix de l’électricité et donc sur la rentabilité potentielle d’une nouvelle centrale nucléaire en raison de l’ordre de mérite. Toutefois, cela ne serait pertinent que pour l’exploitation d’une nouvelle centrale nucléaire et ne relève donc pas de la période considérée dans la présente analyse. Si la Suisse conclut un accord sur l’électricité avec l’UE, le besoin d’une nouvelle centrale nucléaire diminuera. Sans accord sur l’électricité, la probabilité est plus élevée que deux nouveaux réacteurs soient construits afin de garantir une fonction de secours partielle en matière de sécurité d’approvisionnement. Selon des sondages récents, une nette majorité de la population est favorable à un accord avec l’UE [29], c’est pourquoi la présente analyse ne prend en compte que la construction d’un nouveau réacteur.

Ces conditions-cadres importantes, parmi d’autres, peuvent certes renforcer ou atténuer certains effets chez les acteurs. Afin d’obtenir néanmoins une situation comparable pour les scénarios, nous partons de l’état actuel des connaissances à la mi-2025, c’est-à-dire qu’aucune pénurie énergétique grave ne se profile en Europe et que le degré d’intégration de la Suisse dans le marché intérieur de l’UE reste incertain. Les prévisions en matière de prix de l’électricité tablent sur des prix stables ou en légère baisse, avec une volatilité croissante. En ce qui concerne les combustibles et carburants fossiles, on suppose une lente augmentation des prix en raison des objectifs climatiques internationaux et de la tarification du CO2. La réglementation de la politique énergétique suisse correspond en principe au statu quo.

Les acteurs concernés par la modification de la loi (ou les domaines concernés dans le cas de l’environnement) et leurs principaux intérêts sont présentés ci-dessous :

Économie

— Secteur des énergies renouvelables : les investisseurs et les concepteurs de nouvelles installations de production d’électricité ainsi que les fabricants d’installations renouvelables (industrie) recherchent la sécurité en matière de planification et d’investissement ainsi que de bonnes perspectives de rentabilité.

— Les gestionnaires de réseau ont besoin d’objectifs à long terme pour garantir un fonctionnement efficace et rentable.

— Les exploitants de centrales nucléaires existantes sont intéressés par des conditions de production stables et une disponibilité garantie de main-d’œuvre qualifiée dans le domaine nucléaire.

— Les entreprises et le reste de l’économie exigent des prix de l’électricité stables et abordables ainsi qu’un approvisionnement en électricité sûr et neutre sur le plan climatique.

Société

— Les ménages et les consommateurs d’électricité souhaitent des prix de l’électricité stables et abordables ainsi qu’un approvisionnement en électricité aussi sûr et neutre sur le plan climatique que possible.

— Les électeurs souhaitent pouvoir participer aux décisions politiques qui les concernent et voir l’ordre constitutionnel respecté.

— Les opposants aux projets d’énergies renouvelables tentent d’empêcher la construction d’installations renouvelables telles que les éoliennes, les centrales hydroélectriques, les centrales solaires au sol ou les installations géothermiques.

— Les partisans des projets renouvelables issus de la société civile tentent de soutenir les installations renouvelables telles que les éoliennes, les centrales hydrauliques, les centrales solaires au sol ou les installations géothermiques.

— Les opposants aux centrales nucléaires tentent d’empêcher la construction de nouvelles centrales nucléaires et d’obtenir la fermeture des centrales existantes.

— Les partisans des centrales nucléaires au sein de la société tentent de soutenir la construction de nouvelles centrales nucléaires afin de prolonger autant que possible l’exploitation des installations existantes.

Environnement

— La protection du climat nécessite une réduction rapide et conséquente des émissions de CO₂ issues de la production d’électricité.

— Les intérêts liés à la protection de la nature concernent la biodiversité, la préservation des ressources, la protection de l’environnement et contre le bruit, ainsi que le paysage, tant au niveau national qu’international.

Institutions publiques

— Les institutions fédérales, cantonales et communales sont intéressées par des lois applicables avec un minimum de frais d’exécution et par l’attractivité de leur espace de vie.

Secteur des énergies renouvelables

Sur le marché de l’électricité, l’État influence clairement l’orientation stratégique des acteurs du marché, notamment en raison de la conception du marché. Le marché dit  « energy-only » n’envoie pratiquement aucun signal d’investissement à long terme, alors que le cycle de vie des nouvelles installations de production est compris entre 15 et 80 ans. À l’échelle mondiale, ce déficit est compensé par des aides publiques, et ce pour toutes les technologies. Les objectifs et les instruments de soutien de l’État constituent donc le facteur déterminant pour les investissements et le développement du marché.

Diverses études montrent de manière concordante que l’orientation et la fiabilité des objectifs et des instruments publics déterminent l’évolution de l’approvisionnement national [30]. De plus, des analyses réalisées au Danemark montrent qu’une combinaison de politiques de soutien ciblées (énergie éolienne) et d’exclusion des technologies indésirables (énergie nucléaire) constitue une stratégie de transformation particulièrement efficace [31][32]. Plus les objectifs stratégiques sont clairs, plus les processus de transformation sont rapides [33]. Que ce soit par la mise en place de normes industrielles, d’incitations politiques ou d’exigences réglementaires.

En Suisse, la stratégie énergétique 2050 définit le cadre d’orientation général. Elle vise une transformation complète du système. Les expériences tirées de la pénurie énergétique présumée pour 2022/2023 et de l’intégration insuffisante dans le marché européen de l’électricité ont fait de l’indépendance énergétique et, avec elle, de l’augmentation de la production nationale, une préoccupation bénéficiant d’un large soutien politique. Dans le même temps, les objectifs climatiques ont également été légitimés politiquement par le oui de la population à la loi sur la protection du climat.

Avec l’ouverture prévue à de nouvelles centrales nucléaires, la Confédération envoie des signaux contradictoires au marché. D’une part, elle relativise la stratégie actuelle axée entièrement sur le développement accéléré des énergies renouvelables et de l’efficacité énergétique. D’autre part, la nouvelle option pour les nouvelles centrales nucléaires reste fragmentaire, notamment parce que ce scénario ne prévoit pas de concept de financement, alors que celui-ci est une condition nécessaire à la réussite de cette option dans le contexte actuel du marché. Pour les investisseurs, cela crée des incertitudes quant aux priorités politiques, à la viabilité économique et à la prévisibilité à long terme du développement et de l’efficacité énergétique.

La rentabilité attendue des installations énergétiques est déterminante pour les décisions d’investissement. Outre les subventions, celle-ci dépend fortement du prix futur de l’électricité, un facteur qui comporte de grandes incertitudes. Des études montrent que les coûts du capital (intérêts) sont particulièrement sensibles aux incertitudes. Si la sécurité d’exploitation rentable des installations diminue à l’avenir, les intérêts pour le financement de tels projets augmenteront, car ils devront tenir compte du risque de rentabilité insuffisante. Cela est important, car les coûts de financement représentent 5 % des coûts de production des installations photovoltaïques et même 25 % pour les éoliennes [34]. Des études montrent également que l’augmentation des coûts de financement réduit la compétitivité des énergies renouvelables par rapport aux énergies fossiles [35] .

Sur le marché suisse de l’électricité, qui se caractérise par une forte proportion d’énergie hydraulique et une part croissante d’énergie éolienne et solaire en Suisse et à l’étranger, la question se pose de savoir s’il reste de la place pour l’électricité de base peu flexible produite par les nouvelles centrales nucléaires ou si celle-ci évincerait d’autres technologies. La Finlande en est un exemple actuel : depuis la mise en service de la centrale nucléaire d’Olkiluoto 3, le pays affiche le plus grand nombre d’heures avec des prix négatifs en Europe[36]. L’électricité nucléaire, relativement peu flexible, entraîne des distorsions et des évictions sur un marché fortement dominé par les énergies renouvelables, au détriment notamment de l’énergie hydraulique. Cela a un effet dissuasif sur les investissements dans de nouvelles centrales hydroélectriques ou dans l’extension des centrales existantes, mais aussi dans le photovoltaïque ou l’éolien, car les investisseurs doivent partir du principe que l’énergie nucléaire, peu flexible, ne sera pas régulée. En fait, cela correspond déjà à l’évolution actuelle de la réglementation, selon laquelle les rémunérations doivent être exclues en cas de prix négatifs pour les installations renouvelables [37], tandis que les centrales nucléaires ont couvert leurs coûts de production même en cas de prix négatifs grâce à des contrats de partenariat [38]. Des études montrent que le risque de ne pas pouvoir vendre l’électricité sur le marché en raison de restrictions constitue un obstacle de plus en plus important pour les investissements ces dernières années [39].

Même les investisseurs décentralisés et non professionnels – propriétaires immobiliers, PME, agriculteurs – qui ont été responsables de plus de la moitié du développement des énergies renouvelables en Suisse ces dernières années [40], réagissent de manière sensible aux signaux du marché. Des études montrent que ce n’est pas seulement le montant des subventions et les conditions-cadres qui sont déterminants, mais aussi l’ampleur de leur évolution par rapport au statu quo [41] et le degré de sécurité des perspectives [42], L’ouverture à de nouvelles centrales nucléaires envoie, intentionnellement ou non, le signal que le développement des énergies renouvelables perd de son importance politique.

Conséquence de tous ces effets : une nette baisse de la propension à investir dans toutes les technologies liées aux énergies renouvelables, y compris les grandes et petites centrales hydroélectriques, mais en particulier dans les installations photovoltaïques dont la production dépasse la consommation propre. Cela freine le développement des énergies renouvelables.

Gestionnaires de réseau

Le passage d’un approvisionnement énergétique centralisé à un approvisionnement décentralisé a des conséquences sur la planification du réseau électrique. Deux approches stratégiques fondamentales sont envisagées dans la planification de l’approvisionnement :

— Approche 1 : développement du réseau afin d’absorber le plus possible d’électricité produite de manière décentralisée et de l’acheminer directement aux consommateurs. Les installations photovoltaïques sont dimensionnées pour dépasser clairement la consommation propre.

— Approche 2 : maintien d’une structure de réseau axée sur les grandes centrales électriques centralisées. L’extension du réseau est dictée par la demande des consommateurs. Les installations photovoltaïques sont optimisées pour la consommation propre sur place, éventuellement en combinaison avec des systèmes de stockage domestiques.

Jusqu’à présent, la Suisse a principalement suivi l’approche 2, en s’appuyant sur les capacités de production élevées des centrales hydroélectriques et nucléaires centralisées. La structure de rémunération du photovoltaïque, avec sa rémunération unique, est donc conçue pour la consommation propre, même si de nouveaux éléments légaux tels que les tarifs d’achat minimaux et les primes pour l’utilisation des toitures créent des incitations à l’injection.

En comparaison, les pays voisins de l’UE tels que l’Allemagne [43], l’Autriche [44] ou l’Italie [45] misent davantage sur l’approche 1. Ils encouragent de manière plus ciblée l’injection d’électricité solaire utile au système et préparent leurs réseaux plus tôt à des volumes plus importants d’injection décentralisée, par exemple grâce à des réseaux d’injection dédiés pour les parcs éoliens et solaires. Cela sera également nécessaire en Suisse si l’électricité solaire doit non seulement constituer une source d’électricité bon marché pour la consommation propre, mais aussi jouer un rôle important dans l’approvisionnement global, un rapport coût-efficacité entre les installations sur les toits et les grandes installations étant alors déterminant. Indépendamment de la voie choisie pour le développement, l’électrification de la mobilité (voitures électriques) et du chauffage (pompes à chaleur) stimule la demande en capacité de réseau décentralisée dans certaines régions (notamment les plus densément peuplées). [46]

La planification du réseau en Suisse est aujourd’hui très fragmentée, ce qui s’explique par le grand nombre de petits gestionnaires de réseaux de distribution[47]. La levée de l’interdiction de construire de nouvelles centrales nucléaires devrait ajouter à l’incertitude quant à savoir si et dans quelle mesure l’électricité solaire produite de manière décentralisée sera encore demandée à l’avenir dans une perspective systémique pour renforcer la sécurité d’approvisionnement.

Il en résulte des stratégies différentes de la part des gestionnaires de réseau :

— Certains orientent leurs plans vers une forte augmentation de l’achat d’électricité décentralisée.

— D’autres renoncent à l’extension des réseaux locaux dans l’attente de nouvelles grandes centrales électriques.

Une certaine hétérogénéité de ces stratégies se manifestera également dans le scénario de référence, c’est-à-dire en cas de maintien de l’interdiction de construire de nouvelles centrales. L’extension décentralisée du réseau est également motivée par l’électrification des bâtiments et la mobilité. Il est toutefois essentiel de noter que la politique joue un rôle déterminant dans la stratégie d’extension du réseau. Si des incertitudes apparaissent quant aux attentes futures, cela sera préjudiciable tant du point de vue économique que technique, car soit trop de réseaux seront construits, soit des congestions risquent de se produire en cas d’approvisionnement décentralisé. À l’inverse, les nouvelles installations solaires seront à nouveau davantage dimensionnées pour la consommation propre, laissant inexploité un précieux potentiel de production d’électricité sur les surfaces déjà imperméabilisées dans les zones résidentielles (en particulier les toitures).

Exploitants de centrales nucléaires existantes

La suppression de l’interdiction de construire de nouvelles centrales n’a en principe aucun effet sur l’exploitation actuelle des centrales nucléaires existantes. Cependant, l’ouverture à de nouvelles centrales nucléaires pourrait avoir des répercussions positives sur le marché du travail qualifié et rendre la Suisse plus attrayante en tant que lieu de formation et de travail, en particulier pour les jeunes. Cela se fera en partie au détriment des travailleurs qualifiés dans le secteur des énergies renouvelables.

Autres secteurs économiques et commerciaux

Le prix de l’électricité est un paramètre très sensible pour l’économie et l’industrie. En Suisse, le prix de l’électricité est largement déterminé par les marchés voisins. Le facteur supplémentaire le plus important est le degré d’intégration du marché suisse de l’électricité dans les marchés voisins, c’est-à-dire le degré d’ouverture du marché. La production nationale ne joue qu’un rôle secondaire. La modification législative concernant les nouvelles centrales nucléaires ne change rien à ces deux facteurs principaux. Il ne faut donc pas s’attendre à des effets immédiats sur les prix de l’électricité.

Outre les prix de l’électricité, la qualité de l’approvisionnement est également importante pour l’économie, mais comme nous l’avons vu, elle n’est pas suffisamment prise en compte dans le prix de l’électricité. Comme indiqué dans la section consacrée au secteur des énergies renouvelables, l’autorisation de nouvelles centrales nucléaires entraînera un ralentissement du développement des énergies renouvelables dans les années à venir, ce qui se traduira par une production d’énergie attendue inférieure à celle prévue dans le scénario de référence avec interdiction de construire de nouvelles installations. Cela aura plusieurs conséquences :

— La qualité de l’approvisionnement national s’en trouve affaiblie, en particulier si aucun accord sur l’électricité n’est conclu avec l’UE [48].

— La réalisation des objectifs d’émissions fixés par la loi sur la protection du climat d’ici 2040, y compris pour les entreprises et l’industrie, sera plus difficile, car l’électrification dans les domaines de la mobilité et du chauffage dépend d’une production d’électricité à faible teneur en CO₂.

Ménages et consommateurs d’électricité

Les ménages et les consommateurs d’électricité subiront les mêmes conséquences que le reste de l’économie et le secteur commercial, c’est-à-dire qu’il ne faut pas s’attendre à un effet immédiat sur le prix de l’électricité, mais à une baisse de la qualité de l’approvisionnement (en particulier si aucun accord sur l’électricité n’est conclu avec l’UE).

Électeurs

Les grands projets d’infrastructure énergétique se heurtent souvent à une forte opposition en Suisse, en particulier lorsqu’ils sont perçus comme une menace potentielle pour le climat, l’environnement, le paysage ou les zones habitées. Les centrales nucléaires font partie des technologies les plus controversées de l’histoire suisse. Le cas de Kaiseraugst en est un exemple marquant : malgré l’octroi d’un permis de construire, le projet a été stoppé par de larges protestations civiles. Des sondages montrent que la technologie nucléaire est l’une des technologies de production d’électricité les plus impopulaires en Suisse et que la population est profondément divisée sur cette question depuis des décennies [49]. La levée de l’interdiction de construire de nouvelles centrales nucléaires raviverait cette polarisation au sein de l’électorat.

En revanche, le développement des énergies renouvelables bénéficie d’un très large soutien. La stratégie énergétique 2050 a été acceptée à près de 60 % et la loi sur l’électricité à près de 70 %. Ces résultats sont notamment dus à l’unanimité de la Confédération, des cantons, des autorités, du secteur de l’électricité, des associations environnementales et de presque tous les partis. Un retour à l’énergie nucléaire menace de détruire cette unité institutionnelle, avec des conséquences notables sur l’acceptation sociale de l’ensemble de la politique énergétique.

Opposants aux projets d’énergies renouvelables

Outre les obstacles financiers, les grands projets liés aux énergies renouvelables échouent principalement en raison de la résistance locale, souvent sous la forme de rejets au niveau communal lors des votations.

Si l’énergie nucléaire, moins gourmande en surface, est à nouveau autorisée, cela renforce l’argument des opposants aux projets d’énergies renouvelables selon le principe NIMBY (« not in my backyard ») : pourquoi accepter une éolienne ou une installation photovoltaïque en plein air à proximité alors qu’une centrale nucléaire pourrait être construite à long terme dans un emplacement central ?

Les partisans des projets renouvelables

Les partisans des projets renouvelables issus de la société civile devront justifier et défendre encore plus fortement la nécessité de certains projets, en particulier lorsque les parcs éoliens ou les installations solaires alpines sont déjà controversés. Le signal envoyé, à savoir que de nouvelles centrales nucléaires sont à nouveau possibles, rendra beaucoup plus difficile l’obtention d’une majorité politique pour de tels projets et retardera considérablement, voire bloquera complètement, la mise en œuvre de certains projets au niveau communal.

Opposants aux centrales nucléaires

Pour les opposants aux centrales nucléaires, la suppression de l’interdiction de construire de nouvelles centrales équivaut à renoncer à la sortie du nucléaire. Cette position est confirmée par les partisans des centrales nucléaires, qui réclament déjà les prochaines étapes pour la construction concrète d’une nouvelle centrale nucléaire. Le mouvement anti-nucléaire s’opposera donc activement à toute nouvelle mesure et menacera rapidement d’organiser des référendums. Les promoteurs potentiels de nouvelles centrales nucléaires, tels que les grandes entreprises d’électricité, seront à nouveau soumis à des critiques plus virulentes, car ils seront désormais soupçonnés de vouloir œuvrer en coulisses pour la construction de nouvelles centrales nucléaires. Cela pourrait également accroître le scepticisme à l’égard d’autres grands projets, tels que les nouveaux projets de centrales hydroélectriques à accumulation ou les centrales de réserve, et durcir les positions des uns et des autres.

Partisans des centrales nucléaires

Malgré l’interdiction actuelle de construire de nouvelles centrales nucléaires, divers partisans de l’énergie nucléaire se sont également opposés au développement des énergies renouvelables ou les ont dénigrées [50]. Néanmoins, les partisans de l’énergie nucléaire ne seront pas satisfaits dans le scénario 1, car aucun projet de construction de nouvelles centrales n’est encore prévu. En conséquence, ils font pression pour obtenir un soutien public plus important en faveur des projets de construction de nouvelles centrales, même au détriment de l’image des énergies renouvelables. [51]

Protection du climat

Un ralentissement du développement des énergies renouvelables réduira la disponibilité d’électricité à faible teneur en CO2 produite dans le pays au cours des prochaines années. Cela aura un impact direct sur l’électrification des pompes à chaleur et des transports, qui constituent des leviers essentiels pour réduire les émissions. L’impact climatique de cette baisse de production dépendra de la manière dont l’électricité manquante sera remplacée : par des importations ou par des centrales de réserve ou à gaz nationales. La question de savoir si les pays voisins seront en mesure d’approvisionner la Suisse en électricité à faible teneur en CO2 à tout moment au cours des 15 prochaines années fait actuellement l’objet de discussions [52]. Si le déficit est compensé par des centrales à combustibles fossiles dans le pays, le bilan carbone national se détériorera, du moins temporairement. Une étude de la ZHAW conclut que le respect des objectifs climatiques fixés par la loi sur la protection du climat dépend fortement de la réalisation effective, d’ici 2035, de la feuille de route définie dans la nouvelle loi sur l’énergie et dans l’ordonnance correspondante pour le développement des énergies renouvelables [53]. Aujourd’hui déjà, cette feuille de route est considérée comme ambitieuse et, en partie, peu réaliste [54].

À l’inverse, la perspective de nouvelles centrales nucléaires peut avoir un effet positif sur la diffusion à très long terme des technologies d’électrification, car elle laisse entrevoir la possibilité d’une électricité supplémentaire à faible teneur en CO2 dès la mise en service d’une nouvelle centrale nucléaire. La réalisation des objectifs climatiques à long terme n’est donc pas moins probable dans ce scénario que dans le scénario de référence.

Environnement

Comme moins de projets renouvelables sont mis en œuvre, il n’y a pas non plus d’impact négatif sur l’environnement national dans ces cas.

Confédération

Si le développement des énergies renouvelables se poursuit, mais à un rythme insatisfaisant, le Conseil fédéral sera contraint de prendre des mesures et des moyens supplémentaires. On peut par exemple envisager :

—  L’introduction d’une obligation solaire pour les nouvelles constructions et les rénovations,

—  Des rétributions plus élevées pour l’électricité injectée dans le réseau, avec ou sans supplément réseau plus élevé,

— Des rétributions uniques plus élevées, avec ou sans supplément réseau plus élevé,

— Restrictions des droits de participation démocratique dans les projets éoliens et hydroélectriques ou

—  Des centrales de réserve financées par l’État.

Toutes ces mesures réduiraient l’efficacité des subventions fédérales ou sont aujourd’hui discutables en termes de capacité à obtenir une majorité politique. En outre, il est fort possible que certaines des mesures énumérées doivent être prises pour atteindre les objectifs d’expansion fixés par la loi sur l’énergie, même sans supprimer l’interdiction de construire de nouvelles centrales nucléaires. Si l’on ajoute à cela l’effet freinant de la suppression de l’interdiction de construire de nouvelles centrales nucléaires, le delta à compenser devient plus important et il se peut qu’il n’y ait plus suffisamment de mesures efficaces à disposition.

Cela risque d’entraîner une polarisation politique. D’un côté, il y a un groupe qui souhaite poursuivre le développement des énergies renouvelables et, de l’autre, des forces qui acceptent un développement insuffisant et souhaitent plutôt promouvoir activement la construction de nouvelles centrales nucléaires.

Comme décrit ci-dessus, la question de savoir si la Confédération pourra atteindre ses objectifs légaux à court et moyen terme en matière de protection du climat et de sécurité d’approvisionnement est encore plus incertaine.

Cantons

Les réponses critiques à la consultation, notamment celles de l’alliance des services industriels Swisspower ou d’une majorité des cantons, illustrent la division qui règne au niveau cantonal à l’égard de la modification législative prévue. À l’avenir, les stratégies énergétiques régionales seront plus hétérogènes selon les cantons et les fournisseurs par rapport au scénario de référence. Les cantons critiques à l’égard du nucléaire, en particulier, rejetteront fermement la politique énergétique de la Confédération, qui est compétente en matière de politique nucléaire, et poursuivront des stratégies alternatives. Cela compliquera les solutions nationales pour les projets communs de nouvelles installations de production ainsi que pour les infrastructures de réseau et de distribution.

Dans les cantons favorables à l’énergie nucléaire et dans ceux où se trouvent les exploitants actuels de centrales nucléaires, les demandes de soutien actif ou de planification de nouvelles centrales nucléaires par les cantons ou leurs entreprises d’approvisionnement en énergie vont se multiplier. Dans les cantons présentant un fort potentiel en matière d’énergies renouvelables ou d’investissements dans l’efficacité énergétique, cela peut entraîner des conflits de répartition.

Communes

Une participation financière des grandes villes dans de nouvelles centrales nucléaires, comme par exemple dans le cas de la centrale de Gösgen, n’est plus envisageable aujourd’hui et est exclue en raison de divers référendums, comme par exemple dans les villes de Bâle (2006), Zurich (2016) ou Winterthur (2024). Les majorités étant très solides, la possibilité de construire de nouvelles centrales nucléaires n’y changera rien.

Pour les communes où se trouvent les centrales nucléaires existantes et leurs employés, la perspective de nouvelles centrales nucléaires augmenterait l’attractivité du site en tant qu’employeur.

Secteur des énergies renouvelables

En principe, les mêmes mécanismes négatifs que dans le scénario 1 s’appliquent. Cependant, avec l’émergence d’un projet de construction réel, les incertitudes et les risques d’investissement augmentent encore, ou deviennent plus concrets. La question de plus en plus pressante de savoir si l’État cofinancera à l’avenir la construction coûteuse d’une nouvelle centrale nucléaire soulèvera des interrogations quant à la fiabilité à long terme de la politique de promotion des énergies renouvelables et pèsera sur les projets dans ce domaine. Cela vaut en particulier pour les projets nécessitant des investissements importants à long terme, tels que les centrales hydroélectriques à accumulation nouvelles ou agrandies. Un projet de construction réel se répercute également sur les prix de l’électricité à long terme, qui devraient baisser en moyenne en cas d’augmentation de la production d’électricité nucléaire [55]. Cela nuit au climat d’investissement pour les projets liés aux énergies renouvelables, car la rentabilité attendue diminue. La spirale négative des coûts de financement évoquée dans le scénario 1 s’accentue encore.

Gestionnaires de réseau

Les deux approches stratégiques pour les gestionnaires de réseau évoquées dans le scénario 1 auront tendance à diverger davantage avec un projet de construction concrète, car les gestionnaires de réseau situés à proximité du nouveau site seront davantage intégrés dans une structure centrale que ceux situés plus loin, qui continueront à se concentrer sur un approvisionnement décentralisé.

Exploitants de centrales nucléaires existantes

Même un projet de construction réel n’a aucun impact sur l’exploitation courante des centrales nucléaires existantes. Le signal envoyé au marché du travail qualifié serait toutefois clair : en Suisse, il est envisageable que les centrales nucléaires continuent d’être exploitées pendant encore longtemps, ce qui renforce l’attractivité de la Suisse sur le marché du travail pour les spécialistes du nucléaire.

Autres secteurs économiques et commerciaux

L’évolution des prix de l’électricité est particulièrement importante pour l’économie et l’industrie. Bien que les prévisions à long terme tendent à indiquer une baisse des prix de l’électricité, aucun effet immédiat n’est à attendre sur la consommation d’électricité. Les baisses de prix éventuelles sont trop incertaines et trop lointaines.

Dans le même temps, le retard pris dans la mise en œuvre des projets liés aux énergies renouvelables détériore la qualité de l’approvisionnement et ralentit encore la décarbonisation de l’approvisionnement énergétique. La nécessité pour la Confédération de soutenir le développement des énergies renouvelables est déjà forte. Afin de maintenir la sécurité d’approvisionnement, la Confédération pourrait construire des centrales électriques de réserve supplémentaires, mais celles-ci sont coûteuses et leur exploitation peut être nuisible au climat.

Ménages et consommateurs d’électricité

Les ménages et les consommateurs d’électricité devraient subir les mêmes conséquences que le reste de l’économie et les entreprises.

Électeurs

Un projet concret de construction d’une nouvelle centrale nucléaire risquerait d’accentuer considérablement la polarisation de la société. La Suisse serait divisée en deux camps distincts : ceux qui sont pour et ceux qui sont contre la nouvelle construction. Même dans des situations exceptionnelles en matière de politique énergétique, comme après la guerre en Ukraine, aucune majorité ne s’est dégagée en faveur de nouvelles centrales nucléaires. De plus, aucun événement susceptible d’augmenter considérablement l’acceptation des centrales nucléaires n’est prévisible. Il est clair que sans un large consensus social, de tels projets de grande envergure ne peuvent guère être réalisés en Suisse [56].

Opposants aux projets d’énergies renouvelables

L’argument NIMBY est encore renforcé par le fait que les opposants aux projets renouvelables peuvent se référer au projet de construction d’une nouvelle centrale nucléaire comme une alternative réelle. Le fait que l’alternative nucléaire ne bénéficie pas d’un soutien financier est secondaire pour la pertinence de l’argument. Il y aura toujours des voix pour réclamer un soutien financier et rendre ainsi cette alternative possible.

Partisans des projets d’énergies renouvelables

Les partisans des énergies renouvelables ressentiront davantage la possibilité réaliste d’une centrale nucléaire sous la forme d’une opposition supplémentaire à des projets impopulaires et se retrouveront de plus en plus minoritaires au niveau local.

Opposants aux centrales nucléaires

Les opposants aux centrales nucléaires seront sensibilisés par les projets concrets et se rassembleront pour mener des actions collectives et des manifestations. Les promoteurs d’un éventuel nouveau projet de centrale nucléaire seront soumis à un examen minutieux. Avec un projet concret, les opposants à un stockage géologique en profondeur craindront également que celui-ci ne se transforme en « décharge à ciel ouvert » et renforceront leur opposition au stockage en profondeur.

Partisans du nucléaire

Les partisans des centrales nucléaires s’engageront plus que jamais en faveur d’un soutien financier et diffameront les technologies concurrentes dans la mesure du possible.

Protection du climat

Un nouveau ralentissement du développement des énergies renouvelables renforcera dans un premier temps l’effet déjà décrit dans le scénario 1 et rendra encore plus difficile la réduction rapide des émissions de CO2 et la réalisation de l’objectif de zéro émission nette. Les objectifs climatiques à long terme seront toutefois soutenus par la volonté de développer la production d’électricité à faible teneur en CO2 et auront un effet positif sur la diffusion à très long terme des technologies d’électrification.

Autres mesures de protection de l’environnement

Un projet de construction concret nécessite également une solution pour l’élimination des déchets radioactifs supplémentaires, car ni la transmutation ni le stockage à long terme n’ont été techniquement mis en œuvre à l’échelle mondiale. Le dépôt géologique profond prévu par la Nagra en Suisse est exclusivement conçu pour les déchets provenant des centrales nucléaires existantes et n’offre pas de place pour des déchets supplémentaires.

Comme moins de projets renouvelables sont mis en œuvre, il n’y a pas non plus d’impact supplémentaire sur l’environnement national dans ces cas.

Confédération

Dans ce scénario, le gouvernement fédéral est soumis à une pression pour créer une offre de financement supplémentaire pour les nouvelles centrales nucléaires. Les opposants aux projets d’énergies renouvelables, tels que les projets éoliens ou hydroélectriques, ainsi que les partisans de l’énergie nucléaire réclament notamment une aide financière pour les centrales nucléaires. Cela déclenche au sein de la Confédération une lutte pour la répartition des ressources financières, qui pourrait s’éterniser, car le projet existe, mais ne recueille pas la majorité. Dans un tel climat, il devient plus difficile de trouver des majorités politiques pour obtenir des fonds ou des instruments supplémentaires pour le développement des énergies renouvelables, même – ou surtout – lorsque le développement des énergies renouvelables n’est pas en bonne voie.

Cantons

Comme la Confédération ne prend pas en charge le financement dans ce scénario, la pression sur les cantons augmente considérablement. Ceux-ci devraient alors trouver les fonds manquants directement auprès de leurs services cantonaux ou en renonçant à des dividendes. Il en résulte un conflit de répartition financière, non seulement entre les différents camps de la politique énergétique, mais aussi avec d’autres groupes d’intérêt qui sollicitent les fonds cantonaux.

Dans ce contexte, il est extrêmement improbable que ces mêmes cantons fournissent des fonds supplémentaires pour le développement des énergies renouvelables, même si leurs propres objectifs cantonaux ne sont pas atteints.

Communes

Étant donné que la volonté ou la capacité financière de participer au financement de nouvelles centrales nucléaires fait clairement défaut, le projet concret de nouvelle construction n’entraîne aucun changement par rapport au statu quo.

[1] Dans le présent rapport, les termes « centrale nucléaire » et « centrale atomique » sont utilisés de manière interchangeable.

[2]Cf. communiqué de presse du Conseil fédéral : https://www.news.admin.ch/de/nsb?id=103654

[3] Musshoff O. & Hirschauer N. 2012 : Les jeux de simulation comme méthode expérimentale d’évaluation des conséquences politiques : l’exemple de l’extensification de l’azote ; Université de Göttingen.

[4] L’aspect de la recherche est exclu de l’analyse des scénarios, car la liberté de la recherche est déjà garantie sans restriction aujourd’hui en vertu de l’art. 12, al. 3, LENu et la Suisse est un site attractif pour les installations d’essai (cf. par exemple Laukenmann J. 2024 ; Une centrale nucléaire pour l’avenir ? Un nouveau type de réacteur nucléaire doit être testé en Suisse ; Tages-Anzeiger du 10 octobre 2024 : https://www.tagesanzeiger.ch/akw-neuartiger-kernreaktor-soll-in-der-schweiz-getestet-werden-383278326275)

[5] CH-Media 2024 : Quelles centrales nucléaires conviennent à la Suisse, Tagblatt ; https://www.tagblatt.ch/leben/atomkraft-welche-atomkraftwerke-eignen-sich-fuer-die-schweiz-eine-nuklearforscherin-ordnet-ein-ld.2664834

[6] Neu U. et al. (2025) ; Perspectives pour l’énergie nucléaire en Suisse. Rapport de base. Swiss Academies Reports 20 (5)

[7] Graf M. & Jud M. 2024 : « La rentabilité des nouvelles centrales nucléaires n’est pas garantie » ; entretien avec Christoph Brand, PDG d’Axpo Holding AG ; Energate 15.1.2024 : https://www.energate-messenger.ch/news/240115/wirtschaftlichkeit-neuer-kernkraftwerke-ist-nicht-gegeben

[8]Office fédéral pour la sécurité de la gestion des déchets radioactifs BASE 2025 : Concepts de réacteurs alternatifs https://www.base.bund.de/de/nukleare-sicherheit/kerntechnik/alternative-reaktorkonzepte/alternative-reaktorkonzepte_inhalt.html#a450252

[9] Malhotra A & Schmidt T 2020 : Accélérer l’innovation à faible émission de carbone

[10] Par exemple Claussen A. 2022 : Armes nucléaires vertes ; IPG ; https://www.ipg-journal.de/rubriken/aussen-und-sicherheitspolitik/artikel/gruene-atomwaffen-5645/

[11] Par exemple Watson 2021 : Pour un approvisionnement énergétique fiable : Macron annonce la construction de nouvelles centrales nucléaires ; Watson 11.1.2021 ; https://www.watson.ch/international/frankreich/450903325-macron-kuendigt-bau-neuer-atomkraftwerke-an

[12] Par exemple Axpo 2023, contribution à la sécurité d’approvisionnement : prolongation du contrat d’approvisionnement avec la France https://www.axpo.com/group/de/news-und-stories/ad-hoc-meldungen/2023/Bezugsvertrag-mit-Frankreich-verlaengert.html?utm_source=chatgpt.com

[13] cf. par exemple Swissinfo 2024 : https://www.swissinfo.ch/ger/r%C3%B6sti-sieht-in-m%C3%BChleberg-be-m%C3%B6glichen-standort-f%C3%BCr-neues-akw/87471650?utm_source=chatgpt.com

[14] Hypothèse : cours € CHF = 0,95, inflation dans la zone euro de 2023 à 2025 = 10 %.

[15] Manera, A., Pautz, A. 2024 : Technology Monitoring of Nuclear Energy ; Institut Paul Scherrer, p. 76

[16] Financial Times 2025 : Sizewell C costs could hit £100bn including financing, modelling shows, 3.8.2025 ; https://www.ft.com/content/5f54592e-50ba-4a1e-8219-7a4eb01f74ed

[17] ibid. p. 82

[18]Nagra 2024 : Un deuxième dépôt en profondeur n’est pas à l’ordre du jour pour la Nagra ; https://nagra.ch/ein-zweites-tiefenlager-ist-fuer-die-nagra-kein-thema/ et : Les nouvelles centrales nucléaires sont-elles prises en compte dans le stockage en profondeur ? https://nagra.ch/sind-neue-kernkraftwerke-im-tiefenlager-eingerechnet-lagerkapazitaet/

[19]Oxford Global Projects 2018 : Quantitative Cost and Schedule Risk, Analysis of Nuclear Waste Storage : https://energiestiftung.ch/files/energiestiftung/fliesstextbilder/Studien/QRA%20Report%20V1.0.pdf

[20] Confédération suisse 2015 : Risque de responsabilité de l’État en matière de centrales nucléaires, rapport du Conseil fédéral en réponse au postulat 11.3356 du conseiller national Daniel Vischer

[21] Cela est en contradiction avec le principe de précaution et, en cas de dommage, avec le principe du pollueur-payeur conformément à l’art. 74 de la Constitution fédérale.

[22] Hosp G. 2023 : Le directeur d’Axpo Brand à propos de l’énergie nucléaire : « L’État doit trouver une solution aux risques financiers » ; NZZ 4.12.2023 https://www.nzz.ch/wirtschaft/vier-milliarden-kredit-fuer-axpo-uvek-hebt-rettungsschirm-wieder-auf-ld.1768783

[23] Walstra J. 2024 : Financing new nuclear Governments paying the price? ; Profundo research & advice : https://wisenederland.nl/wp-content/uploads/2024/10/Financing-of-new-nuclear-Governments-paying-the-price-Profundo.pdf

[24] Manera, A., Pautz, A. 2024 : Surveillance technologique de l’énergie nucléaire ; Institut Paul Scherrer

[25] ibid.

[26] Neu U. et al. (2025) ; Perspectives pour l’énergie nucléaire en Suisse. Rapport de base. Swiss Academies Reports 20 (5) page 43.

[27] Un taux d’intérêt de 5 % est pris en compte pour les coûts de financement.

[28] En raison d’une consultation obligatoire de la population inscrite dans la constitution cantonale, la participation du canton de Schaffhouse pourrait être plus incertaine et controversée qu’ailleurs. En tant que copropriétaire d’Axpo, le canton a néanmoins été inclus ici en tant que cofinancier. La question de savoir dans quelle mesure Axpo pourrait investir même en cas de décision négative du canton de Schaffhouse n’est pas examinée plus en détail dans le présent document.

[29] GFS Berne 2025 : rapport final – Étude sur la sécurité d’approvisionnement, vague 4, commandée par l’AES : https://www.gfsbern.ch/wp-content/uploads/2025/06/252006-versorgungssicherheit-w4-schlussbericht.pdf

[30] Par exemple Schmidt et al. 2012 : The effects of climate policy on the rate and direction of innovation: A survey of the EU ETS and the electricity sector ; Environmental Innovation and Societal Transitions 2 (2012) 23– 48

[31] Cook J. & Lin Lawell C.Y.C. 2019 : Arrêts et modernisations des éoliennes au Danemark : décisions relatives au calendrier et impact de la politique gouvernementale

[32] Agnolucci P. 2005 : L’électricité éolienne au Danemark : enquête sur les politiques, leur efficacité et les facteurs motivant leur introduction ; Renewable and Sustainable Energy Reviews 11 (2007) 951–963

[33] Par exemple, Prakhar P. et al. 2024 : Electric vehicles in transition: Opportunities, challenges, and research agenda – A systematic literature review ; Journal of Environmental Management ; Volume 372, décembre 2024
ou : Rastegar H. et al 2023 : L’impact de la politique environnementale sur l’innovation en matière d’énergies renouvelables : revue systématique de la littérature et orientations de recherche ; Sustainable Development, 32(4), 3859-3876

[34] Egli F. et al. 2018 : A dynamic analysis of financing conditions for renewable energy technologies ; Nature Energy ; https://doi.org/10.1038/s41560-018-0277-y

[35] Schmidt T. et al. 2019 : Effets négatifs de la hausse des taux d’intérêt sur les transitions énergétiques durables ; Nature Sustainability ; https://doi.org/10.1038/s41893-019-0375-2

[36] Publicover B. 2025 : L’Europe affiche des prix de l’électricité négatifs records pour 2024 avec l’essor des énergies renouvelables ; PV-Magazine du 21 janvier 2025

[37] AES 2025 : Actualités au Parlement fédéral ; Rétrospective de la session d’été 2025 ; https://www.strom.ch/de/schwerpunkte/aktuell-im-bundeshaus

[38] Ville de Zurich 2014 : extrait du procès-verbal du conseil municipal de Zurich du 19 mars 2014, 228. Centrale électrique, sortie du nucléaire, délégation de compétences ; https://www.google.com/url?sa=t&source=web&rct=j&opi=89978449&url=https://www.stadt-zuerich.ch/content/dam/stzh/portal/Deutsch/Stadtrat%2520%2526%2520Stadtpraesident/Publikationen%2520und%2520Broschueren/Stadtratsbeschluesse/2014/Mrz/StZH_StRB_2014_0228.pdf&ved=2ahUKEwjjm4fA3aqPAxXf3QIHHfX_BfQQFnoECCQQAQ&usg=AOvVaw1Zu5OP9VId83rWvoX4Yik1

[39] Egli F. 2020 : Renewable energy investment risk: An investigation of changes over time and the underlying drivers ; Energy Policy  140 (2020), 111428

[40]Calculs propres basés sur les données publiques de Pronovo

[41] Klein M et al. 2017 ; When Do Households Invest in Solar Photovoltaics? An Application of Prospect Theory. Energy Policy, 109, pp. 270-278,

[42] Ineke S.M. et al. 2007 : L’influence de l’incertitude perçue sur l’action entrepreneuriale dans les technologies émergentes des énergies renouvelables ; projets de gazéification de la biomasse aux Pays-Bas, Energy Policy, volume 35, numéro 11, p. 5836-5854.

[43] Litz P. et al. 2018 ; Réseaux électriques pour 65 % d’énergies renouvelables d’ici 2030, Agora Energiewende

[44] Leonhartsberger K. et al. 2024 ; Technologies énergétiques innovantes en Autriche, évolution du marché en 2023, rapport technologique sur le photovoltaïque, ministère fédéral de la Protection du climat, de l’Environnement, de l’Énergie, de la Mobilité, de l’Innovation et de la Technologie

[45] Bolognesi C. et al. 2023 ; Italie, énergie solaire et systèmes de stockage, analyse du marché cible 2023 avec profils des acteurs du marché ; ministère fédéral de l’Économie et de la Protection du climat

[46] Winter et al. 2021 : Vérité des coûts dans le réseau de distribution ; Bulletin Electrosuisse ; https://www.bulletin.ch/de/news-detail/kostenwahrheit-im-verteilnetz.html?file=files/content/news-articles/B_Artikel/2021/2105/B_2105_winzer/2021_05_winzer_kostenwahrheit_im_verteilnetz.pdf

[47] Keller 2024 ; Renforcer le réseau électrique suisse avec du cuivre et de l’intelligence, ETH Zurich ; https://ethz.ch/de/news-und-veranstaltungen/eth-news/news/2024/10/mit-kupfer-und-grips-das-schweizer-stromnetz-staerken.html

[48] Elcom 2025 : Adéquation du système en 2028, 2030 et 2035, résumé, p. 6.

[49] Par exemple, GFS Berne 2025 : La sécurité d’approvisionnement et la stabilité des prix restent essentielles – Large soutien aux énergies renouvelables ; https://cockpit.gfsbern.ch/de/cockpit/versorgungssicherheit-2025-2/

[50] Par exemple Eisenring C. 2022 : Interview avec le professeur A Manera ; NZZ du 18 mai 2022 ; https://www.nzz.ch/wirtschaft/nuklearforscherin-fuer-die-energiewende-braucht-es-die-atomkraft-ld.1683026

[51] Par exemple Häfliger M. 2024 : « So wollen Bürgerliche neue AKW subventionieren » ; Tages-Anzeiger du 25 août 2024 ; https://www.tagesanzeiger.ch/akw-buergerliche-wollen-atomenergie-subventionieren-779625382551

[52] Par exemple Guzowska, M. K., & Kryk, B. 2021 : Efficacité de la mise en œuvre des objectifs climatiques/énergétiques de

the Europe 2020 Strategy and the Structural Diversity between Old and New Member States. Energies, 14 (24), Article 24.

[53] Rohrer et al. 2024 : Loi sur l’électricité : influence sur les émissions de gaz à effet de serre en Suisse ; ZHAW

[54] Schwarz et al. 2023 : Swiss electricity supply after the « Mantelerlass » – quo vadis ? ; A perspective on Nuclear Power ; ETH Zurich

[55]par exemple Schwarz et al. 2023 : L’approvisionnement électrique suisse après le « Mantelerlass » – quo vadis ? ; Une perspective sur l’énergie nucléaire ; ETH Zurich

[56] Neu U. et al. (2025) ; Perspectives pour l’énergie nucléaire en Suisse. Rapport de base. Swiss Academies Reports 20 (5)